La réforme Amor

La réforme Amor[1]

La situation des prisons en 1946 : 11 maisons centrales anciennes, pour beaucoup endommagées par faits de guerre (Caen, Loos, Nîmes, Poissy), toutes en commun, presque sans aménagements sanitaires et surpeuplées ; on va bientôt en compter 14 ;

 

232 maisons d’arrêt dont 52 seulement cellulaires dans lesquelles vit une population pénale trois fois trop nombreuse, dans l’oisiveté totale, dans une promiscuité regrettable et avec des installations sanitaires pour le moins déficientes ; il ne va pus y en avoir que 160 ;

 

66 000 détenus, au lieu de 18 500 au premier janvier 1939 ;

 

8 000 surveillants (au lieu de 2 700 en 1939).

 

La réforme Amor fut affaire de contexte, d’idées, de méthodes et d’acteurs.

 

Le contexte. Complexe et contradictoire, avec des éléments favorables au développement de la réforme, en particulier une France à reconstruire qui va devoir faire flèche de toutes les sources de main d’œuvre possibles, immigrés, prisonniers de guerre mais encore de droit commun. Car il urge de vider des prisons qui débordent de collaborateurs. La réinsertion est évidemment facilitée, au sein d’une société qui a soif de main d’œuvre. Le négatif du contexte réside dans une surpopulation pénale dépassant celle des prisons de Vichy, qu’il faut gérer avec des moyens de misère, compte tenu de la situation économique et financière de la France.

 

Les idées. Elles viennent de loin dans le temps, des années 1870, quand fut fondée à Turin, lieu-phare de l’Unité italienne, sous la houlette du médecin Lombroso, du juriste Ferri et du magistrat Garofalo l’école de la défense sociale, autrement baptisée du positivisme italien. Les pères de la criminologie remettaient en cause tout l’édifice du droit pénal beccarien, dit classique. Evaporée, au moins réduite à quasiment rien, l’idée fondamentale suivant laquelle un délinquant est responsable à un double titre : il sait qu’il transgresse et il sait ce qu’il risque. Et doit être puni en conséquence, notamment par la prison qui châtie. Au lieu de cela, Lombroso dispose que l’on naît criminel, et que cela se soigne, voire s’élimine. Ferri, militant socialiste, assène pour sa part que la société inégalitaire est responsable, tout ou partie, plutôt « tout » que « partie », de la production de la délinquance : la prison nouvelle doit devenir centre de rattrapage, en matière d’éducation, de soin, pourquoi pas d’affection. Une révolution, des prisons lieux de traitement plutôt que de punition. Les juristes français, classiques, néo-classique ou éclectiques avaient résisté pendant 70 ans à cette « hérésie », ce qui n’avait pas été le cas dans un grand nombre de pays européens ou américains. La Belgique notamment, qui sous l’inspiration d’Emile Vandervelde, avait accompli sa « révolution pénitentiaire » dès la fin du premier conflit mondial.

 

Une guerre plus tard, c’est au tour de la France d’adopter ce « système de pensée », une France pressée par ailleurs de faire oublier l’innommable accompli dans les prisons vichystes. Idées révolutionnaires, et méthodes qui ne le sont pas moins. La réforme Amor, c’est d’abord la notion de travail d’équipe, à tous les niveaux, administration centrale comme au sein des établissements. Les pénitentiaires y ont leur place, mais formés autrement, ils s’ouvrent à de nouveaux agents (assistantes sociales et éducateurs) et partagent le territoire de la prison avec une flopée d’intervenants extérieurs : psychiatres, psychologues, enseignants, orienteurs, etc. Ce territoire partagé est placé sous un double regard celui de la société civile, par le biais de ces intervenants et des « visiteurs » devant qui, dans la continuité de Vichy, les portes continuent de s’ouvrir ; mais encore celui de magistrats – qui devaient finir par s’appeler juges de l’application des peines – lesquels disposent en particulier du pouvoir de classement des détenus, dans une phase ou l’autre du régime progressif, mais encore dans un établissement mieux adapté qu’un autre au « profil criminologique » des détenus tel que défini initialement au centre de triage de Fresnes, futur CNO.

 

Prisons métamorphosées donc. Ontologiquement. Du fait que la prison est conçue comme un « territoire d’espérance », elle devient un « sas de décompression » où est distribué le traitement adéquat qui permettra au prisonnier de rentrer amélioré dans la société, avec la phase de transition presque systématique du « milieu ouvert ». Lequel doit petit à petit réduire la prison à une peau de chagrin, les « courtes peines » n’y ayant plus leur place.

 

Les acteurs : outre Paul Amor, qui fut évincé dès 1947, on trouve aux commandes une équipe, appelée à assurer, c’est à souligner, la continuité de la réforme. Aucun n’est un révolutionnaire, pas même un homme de gauche. Les Cannat, Pinatel, Gilquin ont été recrutés avant ou pendant Vichy, ce sont des hommes profondément croyants, car la réforme Amor, résistante et criminologue, est aussi d’inspiration chrétienne.

 

La mise en œuvre se fit dans l’enthousiasme, malgré le manque de moyens. Il fut décidé de réserver la réforme à un nombre très limité d’établissements. Symboliquement, furent concernées en priorité les prisons implantées dans des départements confisquées par les Allemands malgré la convention d’armistice de 1940 : Alsace et une partie de la Lorraine. Les fleurons de la réforme Amor ont pour noms Haguenau, Ensisheim, Mulhouse, Oermingen, Ecrouves…. Plus le centre de triage de Fresnes, ouvert pendant l’été de 1950.

 

La mise en œuvre de la réforme contient en germe les difficultés auxquelles ses artisans allaient se heurter. D’une part, peu de prisons sont concernées, et les réformateurs ne prennent pas de risque en y affectant des prisonniers triés sur le volet. D’autre part, l’enthousiasme des acteurs s’accompagne de beaucoup d’improvisation. On expérimente, on remet à plus tard le soin de « légaliser ». Est ainsi créée une France pénitentiaire à deux vitesses, avec des établissements dotés de budgets confortables, cependant que le reste (les ¾ des établissements et les 4/5 des détenus) subsiste difficilement dans la pénurie sinon la misère.

 

Ces causes structurelles expliquent les critiques dont la réforme fut l’objet, cependant que, malgré de beaux fruits, ses acteurs finirent assez vite par s’essouffler. Les décrets de 1952, puis le code de procédure pénale de 1958 commencèrent d’y mettre bon ordre. Mais la raison principale de la fin de la réforme réside dans les événements d’Algérie. Les militants indépendantistes, grévistes de la faim, obtinrent du garde des sceaux Edmond Michelet un statut spécial grâce auquel l’administration pénitentiaire dut les loger dans des conditions décentes : les seuls établissements adaptés étaient ceux de la réforme Amor. Un peu plus tard, les évasions multipliées de partisans de l’Algérie française entraînèrent l’administration pénitentiaire à se doter de moyens draconiens de sécurité.

 

De grands bâtisseurs

 

La reprise en mains, au point de vue sécuritaire mais encore disciplinaire, de l’administration pénitentiaire fut accompagnée d’une politique volontariste de constructions nouvelles. Les deux grands artisans de cette politique nouvelle (on n’avait quasiment plus construit de prisons depuis la guerre de 14-18) furent le garde des sceaux Jean Foyer et le directeur de l’administration pénitentiaire Robert Schmelck.

 

En réalité, la « rupture » fut moins radicale qu’on ne l’a écrit. D’une part, il avait fallu « réparer » les bâtiments abîmés par la guerre. En 1950, avaient été détruites ou gravement endommagées 2 maisons centrales (Caen et Loos) et 13 maisons d’arrêt. Dès 1955, le directeur Touren lançait un ambitieux « programme de modernisation du régime des maisons d’arrêt » qui concernait 25 établissements sur 163 (Amiens, Besançon, Béthune, Blois, Bourges, Briey, Caen, Carcassonne, Chambéry, Chaumont, Douai, Evreux, Laval, Le Puy, Lisieux, Mende, Montauban, Nevers, Orléans, Reims, Saint-Malo, Soissons, Tarbes, Tours, Valence). Profitant d’une chute spectaculaire de la population pénale (du fait des amnisties successives dont bénéficièrent les collaborateurs), il envisageait un retour au régime cellulaire, du moins dans ces 25 prisons.

 

Toujours en 1955, le 1er juin, était rouverte la prison de Beaune (désaffectée depuis 1952), que l’administration destinait à recevoir les condamnés difficiles qui, en raison de leur agressivité, « paraissaient justiciables pendant un temps d’un régime de stricte discipline ». L’ancêtre des « QHS ».

 

Le tournant était intervenu dès 1956, avec la fin de la baisse de la population pénale et une population d’Afrique du Nord posant d’évidents problèmes de sécurité. Dès 1957, les réformes nouvelles étaient abandonnées, la plupart des circulaires portant sur la sécurité. Dans les maisons d’arrêt, on tripla les cellules.

 

En 1958, cependant que la consécration législative du Code de procédure pénale était intervenue et qu’avait été créé au sein de l’administration centrale le Bureau de probation et de l’assistance post-pénale, la population des prisons était passée de 23 à 28 000 détenus, dont près de 10 000 étaient des nord-africains. En juin, avait été rouverte pour accueillir les condamnés de cette origine la maison centrale de Riom et la maison centrale de Loos, la caserne Thoiras du centre pénitentiaire de Saint-Martin-de-Ré, mais encore les maisons d’arrêt d’Angers et de Douai leur étaient réservées.

 

L’ordonnance du 6 juin 1958, instituant le statut spécial du personnel, intervient après que, fin mars – début avril, de graves incidents se furent produits dans quelques établissements. Pierre Orvain, nommé directeur de l’administration pénitentiaire en 1959, tenta mais en vain d’infléchir le cours irréversible de l’histoire : « Le souci d’une humanisation toujours plus grande des conditions de détention, l’application de traitements adaptés aux condamnés et la recherche de leur reclassement social, sont demeurés pour l’administration pénitentiaire des principes irréversibles », écrivait-il à la fin de cette année-là. Un chant du cygne. L’entrée en vigueur du code de procédure pénale, le 28 février 1959, avait, il est vrai, avec la diminution du nombre de prévenus, fait chuter la population pénale de 28 386 à 26 795 détenus. Toujours cette même année 1959, s’ouvrait le chantier de construction de la nouvelle maison d’arrêt de Valenciennes. L’entreprise de (re)contruction est considérable. Dans la direction régionale de Lille, pas moins de 13 maisons d’arrêt sont considérées comme étant à désaffecter (Arras, Beauvais, Compiègne, Boulogne, Cambrai, Dunkerque, Saint-Quentin, Saint-Omer, Laon, Valenciennes, Avesnes, Charleville, Châlons-sur-Marne). L’ère des nouvelles constructions était inaugurée. Encore que, tant à Loos qu’à Rouen, végétaient les projets de grands travaux de rénovation. 1961 est l’année décisive. Robert Schmelck est nommé directeur de l’administration pénitentiaire, il initie puis pilote (en compagnie de Jean Malbec, nommé à la tête d’un Bureau des constructions nouvelles), un « Plan de Rénovation de l’Equipement pénitentiaire » et entend promouvoir « une application humaine et réaliste de la privation de liberté ».

 

Dans le même temps, l’intérêt des responsables pénitentiaires se porte sur le statut légal et le traitement des mineurs et des jeunes adultes. A Rouen et à Fresnes, sont ouverts des établissements expérimentaux pour les jeunes condamnés. Avec le phénomène des « blousons noirs », l’administration pénitentiaire s’inquiète du « traitement » à réserver aux classes d’âge de 18 à 25 ans. Un groupe de travail est constitué, qui envisage une progression de la population pénale de cette catégorie de 3 854 en 1961 à près de 10 000 en 1970. Deux grands principes sont dégagés : le traitement en groupe et la mise en place d’activités occupant les jeunes en permanence. Le malheur est qu’à la même époque, les éducateurs connaissent une crise de recrutement particulièrement aiguë. Est décidé de recruter des surveillants « jugés particulièrement dignes » comme éducateurs adjoints.

 

En 1962, pas moins de 5 451 détenus nord-africains sont libérés, mais ont été incarcérés 1 688 « activistes ». Le 1er juillet 1963, la maison centrale de Fontevrault est fermée et Robert Schmelck établit rapports sur rapports, visant à démontrer que 49 maisons d’arrêt, 10 centres de jeunes détenus et 7 maisons centrales sont à construire, 50 maisons d’arrêt et 12 maisons centrales sont à rénover et 121 prisons sont à considérer comme inutilisables. Soit 21 000 places à construire et 13 500 à rénover. Un programme pharaonique. Pour un coût de 850 millions, estime le directeur. Il n’en a trouvé que 117. Robert Schmelck songe aussi, 12 ans avant la réforme Lecanuet de 1975 créant les centres de détention, à instaurer le régime progressif non plus dans le même établissement, mais d’un établissement à l’autre. Pour le reste, il signifie, sans précautions de plume excessives : « La prise de conscience des buts sociaux de la peine, la profonde transformation des méthodes de détention qui en a été la conséquence ne vont pas sans quelque inconvénient pour la sécurité des établissements et l’obligation de garde qui continue d’incomber au premier chef à l’administration pénitentiaire. Elles accroissent incontestablement les risques. Ces risques inéluctables, il faut bien les admettre dans une certaine mesure. Mais dans une certaine mesure seulement. »

 

La Réforme Amor a vécu. Mais la politique de grands travaux, initiée avec Valenciennes, aboutit à la construction de 11 établissements, dont 10 sont l’œuvre de Guillaume Gillet, l’architecte connu surtout pour la réalisation des prisons de Fleury-Mérogis, dont les travaux avaient démarré dès 1964.

 

Orientations bibliographiques

 

- Amor (Paul). La réforme pénitentiaire en France, Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1947, n° 1, p. 1-30.

 

- Amor (Paul). Le « probation system », ou système de l’épreuve surveillée. Rapport et discussion, Revue pénitentiaire et de droit pénal. Bulletin de la Société générale des prisons, tome 72, 1948, n° 1-3, janvier-mars, p. 6-26; n° 7-12, juillet-décembre, p. 233-243; tome 73, 1949, p. 1-8, 138-155.

 

- Amor (Paul). Le système pénitentiaire de la France, in Les grands systèmes pénitentiaires actuels, Paris, Sirey, 1950, p. 155-186.

 

 

- Amor (Paul). Situation des services pénitentiaires et projets de réforme. Rapport (avec annexes) et discussion, Revue pénitentiaire et de droit pénal. Bulletin de la Société générale des prisons, tome 71, 1947, n° 1-2-3, janvier-avril, p. 4-136, n° 4-5-6, mai-juin, p. 165-245.

 

- Arpaillange (Pierre). Hommage à Paul Amor, Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1985, n° 1, p. 164-166.

 

- Carlier (Christian). Paul Amor et l’affaire de la prison de Laon, Histoire pénitentiaire, volume 3, Paris, Paris, Direction de l’Administration pénitentiaire, Collection Travaux & Documents, 2005, p. 54-80.

 

- Graven (Jean). M. Paul Amor, ancien directeur de la Section de Défense sociale des Nations-Unies, Revue internationale de criminologie et de police technique, vol. IX, 1955, n° 3, juillet-septembre, p. 230-233.

 

-La réinsertion des délinquants : mythe ou réalité ? 50e anniversaire de la réforme Amor, Université d’été, Aix-en-Provence, 18-21 septembre 1995, organisée par l’Institut de sciences pénales et de criminologie d’Aix-en-Provence, Aix-en-Provence, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 1996, 280 p.

 

 

 

1]Extraits : Un article de synthèse, « Histoire de l’administration pénitentiaire de l’Ancien régime à nos jours », de Christian Carlier :

http://www.criminocorpus.cnrs.fr/article158.html